退休保障制度:專制國家必行之道

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圖片來源:Ovchinnikova Irina/Shutterstock

打工仔退休後,自然會失去一大部分相對穩定的生計來源,很多都需要依賴個人積蓄和公私營退休金過活(香港沒有正式退休金計劃,而以強積金取代)。退休保障制度之穩健,對普羅大眾的福祉至關重要。挪威奧斯陸大學政治學家 Carl Henrik Knutsen 和 Magnus Rasmussen 就在學術期刊 Comparative Political Studies 撰文,嘗試驗證退休金制度與專制國家的政治穩定,存在甚麼樣的關係。

現時,一些學術文獻會視社福政策為一種「提供個人保險,以防止失業或傷病等風險的機制」,又或者促進資源再分配的工具。不少學者會從選舉角度解釋社福體制之立意,故此他們提出的理論很多時更適合解釋民主國家的情況,例如有學者指出大多數選民都是避險者,即使社福體系成本高昂,他們仍更喜歡有多一重保險,而相對貧困的選民則更有動力投票予承諾財富再分配的政黨。然而 Knutsen 和 Rasmussen 認為,專家們時常忽略專制國家亦會推行社福政策。

最著名的例子是卑斯麥(Otto von Bismarck)時期德國的福利國家體系,但這並非孤例。政治學家 Isabela MaresMatthew Carnes 分析了 60 個發展中國家案例,發現其中 40 個國家在專制時期已經推出首項老年金政策。Knutsen 和 Rasmussen 分析了從 1880 年代開始超過 140 個國家的數據,也發現專制政權採用或者保持退休金制度的機率,其實與民主政體相約。於是他們想了解為何專制政權會花資源在退休金上,而不是用於私人消費或確保政權穩定。

Knutsen 和 Rasmussen 提出退休金制度正正可保障專制政權。他們的統計分析顯示,只要有關制度是「內生採用」(endogenous adoption),即受內部因素而非國外因素推動,就與政權可存活的機率呈現出顯著關聯。兩位學者指出,過去學者提到政治吸納(co-optation),會更關注當權者如何通過分發資源,建構出一套「恩惠網絡」(patronage networks),招攬支持者來捍衛政權。其實退休金制度亦把資源針對性地分配給特定群體,變相也是一種政治吸納。

除此之外,退休金制度亦讓專制政權作出「可信的未來分配承諾」。一般而言,退休金相當透明、穩定、可預測,到一個特定歲數、符合一定公開條件即可領取,而且統治者如要逆轉制度,往往要負出沉重的政治成本,這一點與其他分配機制,包括立法和個別政策等,效果截然不同。故此,退休金制度可幫助解決專制政權要面對的一個核心問題 ——「可信承諾問題」(credible commitment problems),換句話說,就是市民憑甚麼要信政府。

而且,退休金制度不同於一般純公共商品(如交通津貼),又或者全民派錢,有關制度其實是針對特定群體(退休人士),專制政權可以把他們變成「關鍵支持者」(critical supporters),而不用在其他群體上浪費寶貴資源。而且這班「關鍵支持者」又有足夠人數和多元,相反例如職業安全和殘疾保險,直接受惠人數較少,人們感受到的風險也較低,便不是政權優先考慮的工具。