美國眾議院議長佩洛西（Nancy Pelosi）率領國會代表團訪台，旋即引致台海局勢緊張。按照行政立法分工，外交事務理應由總統負責，究竟主持國會議程的眾議院議長，在國際舞台扮演甚麼角色？為何足以左右國際局勢？
根據傳統法律觀點，美國憲法賦予總統與外國政府進行外交的專屬權力，方便迅速回應國際事務、保守機密資訊、確保談判優勢，並且避免前後矛盾的聲音介入外交事務。知名國際法及美國外交政策學者 Louis Henkin 形容：「從一開始，總統就是與外國政府溝通的部門，控制著主要資訊渠道 —— 使總統擔當美國的耳目。」
但現實操作上，我們也不能忽視美國國會多年來都與外國元首及議會保持聯繫，參眾兩院議員經常通過國會代表團（CODEL）外訪，譬如與外國元首會面、在外地進行調查、促進國家及選民利益，而今次佩洛西亦是以國會代表團形式訪台。美國馬凱特大學法學院教授 Ryan M. Scoville 稱，這種特殊外交渠道為「立法機關外交」（Legislative Diplomacy），多年來都受學術界忽視。
其中，眾議院議長不僅是首席眾議員，而且作為美國政府第三把交椅，在代表團中地位最高。依據 1947 年美國通過的「總統繼任法案」（Presidential Succession Act of 1947），眾議院議長是總統第二順位繼任人，意味著一旦總統離開職務，兼任參議院議長的副總統將會優先繼任，假如總統及副總統同時無法履行職務，眾議院議長便會接手總統職務。
國會代表團不只是公關活動
過去數十年間，總統與眾議院經常處於對立，眾議院議長便不時率領國會代表團外訪，與總統外交方針唱反調。1997 年克林頓（Bill Clinton）民主黨政府執政期間，共和黨的眾議院議長金里奇（Newt Gingrich）便率領 12 人代表團訪華，在台灣及香港問題上表現強硬，態度有別於克林頓政府，其後更有訪台行程，遭遇中方抗議。
在杜林普執政期間，佩洛西同樣率領代表團外訪，開宗明義要擔任替代的美國特使，抗衡杜林普的「美國優先」方針，聲言「光復」傳統的美國外交禮儀與政策，加強與傳統盟友的關係，重申維護民主及人權的承諾。當杜林普威脅退出北約時，佩洛西便出訪慕尼黑安全會議，試圖重建與傳統歐洲盟友的關係。
儘管不少批評認為，眾議院議長訪問是浪費公帑的公關活動，甚至是插手總統的外交事務，但 Scoville 的研究提醒，其實所有國會代表團都是行政立法合作的成果。絕大部分行程都是議員提出，由行政機關給予支援，如國防部會預留可用的軍用飛機，國務院立法事務局與當地大使館合作安排住宿及其他後勤支援，當地大使館更會建議代表團拜訪的領袖人選。
我們也不要忘記，有眾多對外事務議案，其實都是由參眾議員提案及審議，被中國指控干涉內政的「香港人權與民主法」便是一例，因此眾議院議長的承諾有一定份量。2019 年初，佩洛西在英國及愛爾蘭國會演講時便警告，假如英國脫歐後，在北愛與愛爾蘭邊境建立「硬邊界」，她必定阻止國會通過「英美自由貿易協議」。
再者，有別於總統有連任限制，任期最長只有 8 年；眾議院議長及國會議員都沒有連任限制，不少眾議員任職超過 40 年，佩洛西的議員年資便長達 35 年，先後獲選為 4 任眾議院議長，以致國會代表著相對穩定的美國傳統。即使議長不代表官方立場，其承諾都有著較長遠的保證，叫外國政府不敢輕視。正如眾議員 Norma Torres 說過：「總統是不斷替換的，國會卻永遠在這裡。」
