經濟制裁:外資如何成為專制政權的救命草

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2015 年,一名男子正在拍攝北京一個商場外的迷你艾菲爾鐵塔。2015 年,中國的外商直接投資額比去年增加 10%,而剛過去的 2019 年亦按年增加 5.8% 至逾 9,400 億人民幣。 圖片來源:WANG ZHAO/AFP via Getty Images

近年,愈來愈多政治學學者研究專制政權如何得以維持,其中一個方向就是探討外國資金如何成為政權的救命草。國際社會要向涉嫌違反人權的專制政權施壓,通常會訴諸經濟制裁,例如美國近年對伊朗委內瑞拉的制裁行動,目的就是要切斷專制政權的外國資金鏈,迫使政府進行改革。

2019 年,劍橋大學出版社為普林斯頓大學政治學家 Faisal Ahmed 出版著作 The Perils of International Capital。書中,Ahmed 以國際貿易和金融的角度,反思專制政權何以續命。在上世紀 60 年代,政治學盛行「現代化理論」(Modernization Theory),學者認為當一個專制國家富有起來,人民教育水平提高,中產階級興起,就會要求更大的政治參與權,最後促成民主化。於是,西方國家向第三世界國家提供大量人道支援,而且積極鼓勵不同國家加入世界貿易組織,希望以經濟自由推動政治自由,例如美國於 2001 年拉攏中國進入世貿。可是,「現代化理論」經過數十年,早已證實是失敗的,有些國家富有後,反而變得更極權。

世上還有很多外資主導的專制國家,例如 2000 至 2015 年間,塔吉克有超過 4 成國家收入屬外資,但該國仍被認為是全球最獨裁國家之一。Ahmed 把外國資金大致分為三個種類:國際援助、僑胞匯款和外商直接投資(Foreign Direct Investment)。首先是國際援助,這些資金本來附有很多使用條款,只限用於人道用途,也通常要受款人作出一些政治改革的承諾。可是,Ahmed 就以索馬里獨裁者巴雷(Siad Barre)為例,冷戰期間西方陣營捐贈大量人道援助,但索馬里不單愈扶愈貧,資源更被巴雷用來犒賞親信,甚至鎮壓異己。近年,很多人道資金已非來自歐美國家或者國際組織,而是中國和俄羅斯。中國為盟友提供大量人道援助,一些非洲政府拿了資金後,就給親信和富商大搞大白象工程

另一種常見的外來資金就是僑胞匯款,常見於南亞及拉丁美洲國家。有些自由派政客和學者認為,僑胞匯款不用經政府就直接進到平民的口袋裡,變相減少對政權的依賴,構成自己的經濟圈,有助民主化。奧巴馬就撤銷對古巴的匯款限制,鼓勵古巴人寄錢回家鄉,順道將民主思想帶到祖國。可是,其政策也未能促使古巴民主化,卡斯特羅死後,又到弟弟勞爾手握大權。Ahmed 指出,僑胞匯款無疑可以減少國民對政府的倚賴,但同時可以令政府減少福利開支,釋出更多資源用於鎮壓異己和攏絡建制精英。

還有一個外資類別,是外商直接投資。在經濟較發達的專制國家,如中國和新加坡等,其扮演的角色尤其重要。從前很多學者相信,外商投資會迫使政府更公開透明,也更忠於法治,以維持良好營商環境,令政府慢慢變得開明。然而事實又再一次未盡如人意。Ahmed 形容,60 至 80 年代的巴西軍政府與本地財團和外國商人組成了「三角聯盟」,外資為政府帶來重要的資金鏈,以維持軍隊開銷,令鎮壓機器得以運作;過往埃及和印尼的專制政府也走類似的軍政商共治模式。有時候外資非但不能帶來民主,更會被政府影響過來:中國作為全球最大的市場,其專制模式甚至反過來影響企業行為,讓他們營運時會自我審查。

隨著愈來愈多像 Faisal Ahmed 的學者,重新研究外資與民主化的關係,或會影響西方民主政府的研判,特別是對雙邊貿易和經濟制裁的取態。