杜林普頒佈緊急狀態令，以繞過國會興建美墨圍牆，行政權一時凌駕法律而引起輿論譁然。但其實緊急狀態在美國絕不罕見，至今有效的多達 32 項，自 911 恐襲以來，無論小布殊、奧巴馬還是杜林普執政，政府都愈來愈慣用「例外狀態（State of Exception）」實行管治。去年有學術研究就利用著名意大利政治哲學家阿岡本（Giorgio Agamben）的理論，分析這種以「例外狀態」的管治模式，是如何不知不覺間成為美國政治的常態。
從不例外的「例外狀態」
阿岡本在著作「例外狀態（Stato d’eccezione）」中指出，在古羅馬共和國時期，每當國家陷入危難之時，元老院都可以頒佈「元老院終極諮議（senatus consultum ultimum）」以懸置法律，容許執政官、各級行政官員甚至全體公民，採取任何必要手段捍衛共和國，期間所有公民都不受法律約束。阿岡本形容，古羅馬的「懸法（iustitium）」非常措施，「在某種意義上可被認為是現代例外狀態的原型」。
在現今國家憲法中，主權政府可頒佈緊急狀態（Sate of Emergency）或戒嚴令（Martial Law）等，實行「例外狀態」管治，讓主權政府在國家安全和公共秩序危機時，針對個別問題暫時懸置法律，不依據法律進行決斷，其目的是要重建國家正常秩序。
雖則「例外狀態」應當只有戰爭和社會動亂等非常時期可用，但阿岡本卻大膽宣稱，「例外狀態」在現代國家體制中從不例外，任何主權政府都有權力決定甚麼是非常事態，歷史亦證明國家不時處於「法治」與「例外狀態」的對立與互補之間。他坦言，法律吊詭地容許主權政府合法擱置法律本身，正反映現代國家法律揮之不去的內在矛盾。
2015 年 11 月巴黎發生連環恐襲後，法國政府隨即頒佈緊急狀態令，到緊急狀態於 2017 年 11 月撤銷之時，馬克龍政府已經把數項非常措施納入法律本身，包括劃定個別公共空間為「保安區」、查封散播「極端主義理念」的禮拜場所、允許警方在沒有法官監督下搜查私人財產等，結果「例外狀態」補足了法律本身，成為國家法律一部分。
以戰爭之名取得非常權力
如今杜林普對美國邊境頒佈的緊急狀態令，是以 1976 年「國家緊急法（National Emergencies Act）」作為法律依據。但其實早在這項法案生效以前，美國總統就有利用「例外狀態」實行管治的經驗，其權力更不受約束又不設期限，其時落實的政策影響著後世。
阿岡本指出，1861 至 65 年美國爆發南北戰爭，總統林肯援引憲法宣稱國家陷入公共安全威脅，可謂最早以「例外狀態」治國的美國總統，亦成為實質上的「獨裁者」。林肯既下令審查全國郵件，又授權逮捕「不忠與謀反行為（disloyal and treasonable practices）」的嫌疑人，1862 年 9 月 22 日他僅憑總統的權威，完全繞過國會立法程序，便宣告解放全國奴隸。
由林肯開展的傳統，美國總統動用非常權力都與戰爭密切相關，環顧整個 20 世紀，總統要在非常時刻做決斷，「戰爭」幾乎是必然的政治修辭。1930 年代美國陷入經濟大蕭條，總統羅斯福便自比為戰爭中的指揮官，宣稱自己作為「人民大軍的領導」（the leadership of this great army of our people）對緊急情勢宣戰，從而掌握非常權力，調控國家每個層面的經濟生活細節，落實「羅斯福新政（New Deal）」。到 1941 年日本偷襲珍珠港、美國參與第二次世界大戰後，總統更順理成章宣佈進入全國緊急狀態，權力一時達到顛峰。
時至 1976 年，美國正式訂立「國家緊急法」，以法律明確規範總統的緊急狀態權力。紐約大學法學院轄下的 Brennan Center 資料指出，立法後，總統卡特於 1979 年頒佈了第一道正式緊急狀態令，針對伊朗革命查封所有伊朗政府資產，此項法令仍然有效。至今美國頒佈的緊急狀態多達 59 項，其中 32 項仍然有約束力。
法治與法外管治的張力
然而，加拿大西安大略大學學者 Arthur Percy Sherwood 在學術期刊 Western Journal of Legal Studies 發表論文卻指出，美國總統在「國家緊急法」以外，還有其他通過「例外狀態」管治的能力，其中 911 恐襲是一個重要轉捩點。論文沿襲阿岡本的分析，形容「例外狀態」管治已經是當今美國政治新常態。
在 911 恐襲後，總統布殊多次強調自己為「三軍最高統帥（Commander in Chief of the Army）」，以「反恐戰爭（War on Terror）」之名，除了頒佈正式緊急狀態令，又於 2001 年 9 月 14 日通過「運用軍事武力對抗恐怖分子授權法（AUMF）」、並在 11 月 13 日頒佈「軍事法令」，得以動用法外權力，對參與恐怖活動的人士進行無限期拘留與審判、在非對稱戰爭中實行法外處決（extrajudicial killings）。
即使奧巴馬上台，亦只是換湯不換藥，他不使用「反恐戰爭」之名，但使用「海外應急行動（Overseas Contingency Operations）」之說，由對付阿爾蓋達組織到伊斯蘭國，美國總統都因為持續的戰爭狀態，得到「例外狀態」下的非常權力。論文預計，將來即使所有恐襲危機結束，但部分「例外狀態」下的措施，仍然很可能納入國家法律之中。
如今杜林普以頒佈緊急狀態令試圖克服政治僵局，引發輿論譁然，但不論是否支持杜林普的築圍牆主張，我們亦需要了解緊急狀態令並不罕見，「例外狀態」的管治已經成為常態。布殊和奧巴馬在任時，分別頒佈過 12 項緊急狀態令，杜林普上任至今僅頒佈 4 項。
即使杜林普通過緊急狀態令，有權重新分配聯邦資金，用以在墨西哥邊境施工興建圍牆，但天不會就此塌下來。如果緊急狀態令是潘多拉盒子，那麼盒子其實早就已經打開了。正如阿岡本在 2004 年接受訪問所形容，我們如今正活於「法治」與「法外管治」的巨大張力之中 —— 在一方面，「依法處理」和「保留法律追訴權」成為權力操作的標準術語，但另一方面，主權政府的實際權力往往超出法律所賦予的範圍。
