這些年,美國政府的停擺常態

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圖片來源:ANDREW CABALLERO-REYNOLDS/AFP/Getty Images

由於預算案談不攏,從上週六起美國政府部分停擺。9 個內閣級部門及數十個政府機構暫停運作,估計 80 萬名聯邦僱員需無薪工作或放無薪假,經濟損失或至 20 億美元,準白宮幕僚長 Mick Mulvaney 更指停擺「很有可能」持續至明年。消息似乎聳人聽聞,美國人卻見怪不怪

國會研究處及新聞報道,過去 40 年至少有 21 次,政府未能在限時通過預算案陷入停擺。這些所謂的資金缺口是否聯邦運作停擺的原因,倒是不得而知。譬如在今年 2 月,共和黨參議員 Rand Paul 延遲就超支增加的投票後,就曾出現數小時的短暫停擺,但對公眾幾乎沒有任何明顯影響。

哈佛大學約翰甘迺迪政府學院公共政策及財政教授 Linda J. Bilmes 補充:「若你再加上所有近乎停擺和幾乎停擺,大概有過 50、60、70 次停擺。這些糾紛的影響有多大,現時沒有共識。它不用涉及巨額金錢,也不用關乎重大意義,只要是件基於任何政治原因而無法立即解決的事。」

隨著時日流逝,停擺亦有所變化。1980 年代以前,即使預算案未獲通過,撥款上的分歧也不會導致這種僵局。馬里蘭大學巴爾的摩分校政治學教授 Roy T. Meyers 曾就停擺的歷史執筆,他指克林頓任內的 21 天停擺,對聯邦政府至少該試圖就預算案快速達成協議的政治規範,作出了顛覆。

由於政府部分停擺,華盛頓國家廣場附近的垃圾桶堆積廢物。 圖片來源:Win McNamee/Getty Images

Meyers 表示,這麼多次停擺有個共同點:「它們都是懦夫博弈(game of chicken)。」在這博弈模型中,兩名司機在同一直線上朝對方開車,相撞前先轉向的被視為「懦夫」。當中的邏輯就是「不要命的最大」—— 冒著兩敗俱傷的風險,堅持到對方先退讓便能獲勝。

Bilmes 指現代的停擺僵局,可追溯到 1974 年一條重新制定預算程序的法案。它把更多權力從行政部門移至國會,並分散到多個國會委員會,從此出現緊張分歧。1977 年,參眾兩院就醫療補助計劃(Medicaid)應否用於支付墮胎費用爭持不下,造成停擺。政府無法為勞工與健康、教育及福利部門提供資金,最終在「無錢用」28 日後達成共識。

政府審計辦公室計算,在 1962 年至 1981 的財政年度,出現過 32 次資金缺口,合共為期 291 日。在那些年,即使尚未通過開支法案,政府通常也會繼續運作,認為最終也會獲得撥款。但在 1980 及 1981 年,時任司法部長 Benjamin Civiletti 發表兩項判決意見,強調這種方法乃違法,政府不能在沒有國會撥款的情況下花錢。

克林頓首個總統任期內,聯邦政府曾經發生最長的停擺事件。 圖片來源:TIM SLOAN/AFP/Getty Images

Meyers 表示,通過預算的程序收緊了,而隨著政客在限期前掙扎,小型停擺亦更頻繁出現。1981 年 11 月,列根在與國會就削減 85 億美元預算爭持期間,下令 24 萬名政府僱員休假估計花了 8,000 至 9,000 萬公帑。1986 年的半日停擺亦導致 50 萬員工放無薪假,花費逾 6,200 萬美元。1990 年 10 月的國家公園及博物館停擺 3 日,則花了近 170 萬美元。

但這些停擺都不及 1995 年那次龐大,當時一份長期預算引起爭議。支持預算案的共和黨人在克林頓的首個任期中途就職,而預算案計劃限制聯邦醫療保險(Medicare)的支出,並將醫療補助計劃及其他大多數福利計劃轉交予各州。一批共和黨眾議員尤為熱衷利用停擺來迫使克林頓簽署預算案,並反對他想讓政府在談判期間重開的傾向。

結果聯邦政府停擺 21 天,到了 1996 年 1 月,國會投票通過讓 76 萬名聯邦員工恢復支薪,同時重開多個聯邦部門。這場史上最長的停擺亦為日後的停擺鋪路。2013 年,因著奧巴馬醫保法案的爭議,政府停擺 16 天,共和黨人最終未能取消資助法案或推遲實施。如今杜林普與國會就興建美墨圍牆撥款爭持不下,令政府停擺快將 7 日。接下來會如何收場?怕且要看哪方會是「懦夫」。